PERSPECTIVA MUNDIAL DE LA INDUSTRIA AZUCARERA, PRODUCCIÓN DE ETANOL-CARBURANTE Y REFORMA DE LA POLÍTICA AZUCARERA DE LA UNIÓN EUROPEA

ELABORADO POR:
LIC. FAUSTINO JIMÉNEZ
DIRECTOR EJECUTIVO

SANTO DOMINGO, D. N.
DICIEMBRE DEL 2004

Durante el período del 22 al 26 de noviembre del 2004, participamos en la Vigésima Cuarta Asamblea General de la Organización Internacional del Azúcar –OIA-, efectuada en la ciudad de Londres, capital del Reino Unido. Para tal efecto, el Poder Ejecutivo designó la misión que representó al país bajo nuestra presidencia, mediante el Decreto número 1507-04 de fecha 16 de noviembre del 2004. Esta la integraron además por el Grupo Vicini, los señores Ing. Felipe A. Vicini Lluberes y el Lic. Campos Silvestre de Moya Fernández; por el Central Romana el Lic. Irving Redondo; y por el Consorcio Azucarero Central el Lic. Alberto Jiménez.

El trabajo es un informe que trata acerca de las perspectivas a mediano y largo plazo del mercado mundial azucarero. Las perspectivas que tienden a crear un clima favorable para la industria azucarera de los países en vía de desarrollo, viene impulsada por el auge de la economía China, la producción de etanol-carburante y la casi obligada reforma de la política azucarera de la Unión Europea, que conducirá irremisiblemente a la eliminación de subsidios a los productores azucareros de la zona euro y a la derogación del sistema de cuota de producción y de fijación de precios de referencia.

Son cambios inevitables los que se advierten en el horizonte azucarero. Pero para el aprovechamiento de los mismos, que todo apunta a que habrían de ser positivos, los países productores de azúcar de la zona ACP, los de un grupo de países beneficiados con las iniciativas de la UE denominadas “Todo Menos Armas (TMA)” y “Países Menos Avanzados (PMA)” tienen que comenzar a introducir innovaciones tecnológicas que les permitan producir con eficiencia, con lo cual aumentar su capacidad competitiva. De lo contrario, sólo aquellos países que como el caso del Brasil han eficientizado su industria azucarera, serían los grandes beneficiarios de las reformas que habrían de darse, no solamente en la Unión Europea; sino también en los propios Estados Unidos.

II.- SITUACIÓN MUNDIAL DE LA INDUSTRIA AZUCARERA

La temporada azucarera 2003-2004, arrojó una producción de 144.0 millones de toneladas métricas valor crudo, estimándose para la próxima zafra 2004-2005 en 147.0 millones. Esta producción, de lograrse la meta, representaría un incremento del 2.1 por ciento, con una variación absoluta de 3.0 millones de toneladas.

El consumo por su parte fue para el primer período de 144.0 millones de toneladas, proyectándose para el período 2004-2005 en 148.0 millones, para una diferencia de 4.0 millones de toneladas. Un buen indicador para la industria azucarera, lo representa el hecho de que en la cosecha pasada se produjo un déficit entre la producción y el consumo de 1.8 millones de toneladas, estimándose para el año venidero en esa misma cantidad.

De todos modos, ese déficit no ha sido suficiente para impulsar la subida de los precios en el mercado internacional, debido fundamentalmente en un stock mundial de 61.4 millones de toneladas en el año 2004, previéndose para el 2005 en 64.0 millones de mil toneladas. Así las cosas, aún todavía, no se tornan halagüeñas en términos de precios para la industria azucarera a nivel mundial, que sigue confrontando una estructura de precios bajos; sin que por ahora se vislumbren cambios sustanciales en esa dirección.

En ese orden, los precios del azúcar en el mercado mundial se mantuvieron en 9.98 centavos de dólar por libra entre 1991 y el 2000. Mientras que los mismos oscilaron entre 6.27 y 11.96 centavos por libra, respectivamente durante el período comprendido del 1996 y el 2003. La media para los primeros diez meses del cursante año 2004 fue de 6.96 centavos la libra.

Pero a pesar de ese prolongado período de precios bajos, Brasil ha venido aumentando su producción en forma sostenida, desde 25.3 millones de T.M. en la zafra 2002-2003, pasando de 26.8 millones en la zafra 2003-2004 hasta proyectar para la temporada 2004-2005 una producción record de 30.4 millones de toneladas métricas de azúcar. Por el lado contrario, en la República de China la producción se ha estado reduciendo, aunque no muy significativamente; ya que en la primera zafra analizada (2003-2004) de 11 millones 350 mil toneladas cayó en la zafra siguiente a 10 millones 915 mil toneladas, para proyectar situarse en la zafra venidera en 11 millones de toneladas.

Por suerte para la industria azucarera mundial, que en ese mismo sentido, China ha incrementado su consumo al pasar de 11.0 millones de toneladas en el período 2003-2004 a 12.5 millones en el 2004-2005; por lo cual tiene que comprar en el mercado mundial más de un millón de toneladas. La India por su parte, luego de producir 21.7 millones de toneladas en el 2003, pasará a producir a penas 14 millones en el 2005 y en cambio ha estado subiendo su consumo de un poco más de 19 millones de toneladas en el 2004 a 20 millones para el 2005; de ahí, que tendrá que comprar también en el mercado mundial unos 6 millones de toneladas de azúcar.

La situación de la industria azucarera en la India, puede agravarse aún más; pues los productores no cuentan con incentivo, lo que ha hecho de la producción azucarera en ese país asiático una actividad incierta para los próximos años. Esto conjuntamente con la participación de Rusia en el mercado mundial que cada año importa cerca de 5 millones de toneladas del dulce, es lo que más ha impedido que el mercado azucarero haya sucumbido de manera estrepitosa en los últimos años.

Otro factor favorable para la industria, lo constituye el hecho de que el consumo mundial de azúcar está creciendo en un nivel por año en las últimas décadas equivalente al 3 por ciento en los ochentas (80s) del 1.7 por ciento en los noventas (90s). En esa misma dirección se prevé un crecimiento anual del 1.5 por ciento, ascendente a unos 3.0 millones de toneladas para los próximos años.

El mercado azucarero internacional tiende a modificarse, como consecuencia de los cambios que a mediano y largo plazo tendrán que ocurrir en la política azucarera de la Unión Europea y de los Estados Unidos. Todo parece indicar que la política azucarera de la Unión Europea no podrá seguir sustentándose en los cuantiosos y costosos subsidios a la producción del dulce en los países integrantes de ese bloque. En el caso de Estados Unidos, luego de integrar el NAFTA con México y Canadá en 1994, ha firmado acuerdos de libre comercio con los países centroamericanos y la República Dominicana, con los cuales ha conformado el denominado RD-CAFTA. Todo esto conlleva necesariamente una inevitable reforma en sus respectivas políticas azucareras.

Desde esa misma perspectiva, hay que darle seguimiento al mercado azucarero chino, del cual muchos expertos coincidieron al analizarlo en el marco de la Vigésima Cuarta Asamblea de la Organización Internacional del Azúcar en Londres durante el mes de noviembre del 2004, que es el mercado de mayor crecimiento medido a través del PIB con una tasa anual del 9 por ciento, con lo cual la China se convierte en la economía más dinámica del mundo. Esto le ha permitido a los expertos azucareros, considerar que para los próximos años, y específicamente a partir del año 2010, China se transformará en el más importante mercado azucarero a nivel mundial.

En sentido general, los diez y nueve (19) años transcurridos entre 1984 y el 2003, el consumo mundial de azúcar pasó de 96.6 millones de toneladas en el primer año a 140.8 millones en el segundo, para un aumento mayor de 44.6 millones equivalentes a una tasa del 41 por ciento en el período y al 2.16 por ciento en promedio anual. Rusia en tanto, es en la actualidad el mayor importador mundial de azúcar con 4.5 millones de toneladas métricas valor crudo, equivalentes al 10.3 por ciento del total de las importaciones mundiales del año 2002-2003, ascendentes a 43.6 millones de toneladas. A Rusia le siguen en el orden la Unión Europea 2.7 millones , Indonesia 1.9 millones, Las Bahamas 1.4 millones, Estados Unidos 1.3 millones y La India con aproximadamente un millón de toneladas, respectivamente.

IV.- LOS GRANDES CONSUMIDORES MUNDIALES

Los principales consumidores mundiales de azúcar, son en el mismo orden la India con 19.4 millones de toneladas métricas; Unión Europea 17.4; China 11.0; Brasil 9.2; Estados Unidos 9.0 y Rusia 6.9 millones de toneladas respectivamente. Esto fue para el año 2003. La suma del consumo de los cinco países y la Unión Europea que llega a 72.9 millones de toneladas, representa el 52 por ciento del consumo mundial del año 2003, que fue de 140.8 millones de toneladas métricas. Para el año 2004 de un consumo global de 144.8 millones, el realizado por los países citados representó un 52.8 por ciento, estimándose que para el venidero año 2005 el consumo esperado será de 147.9 millones de toneladas y los países de mayor consumo en el mercado alcanzarán el 52.2 por ciento para 77.0 millones de toneladas.

La producción de combustible y de energía a base de recursos renovables como la caña de azúcar y la biomasa (bagazo), está empujando hacia una especie de revolución en el sector de la industria azucarera. La producción de etanol crece cada año de manera sostenible, en medio de un mercado que requiere cada vez más de ese combustible. Su característica especial de protección del medio ambiente, lo hace más codiciado por parte de los países no productores de petróleo e incluso también entre los que lo producen; pero sobre todo entre los países más desarrollados del planeta.

Se considera que con la firma de China del Protocolo de Kioto, con lo cual los países industrializados y en vía de desarrollo quedan comprometidos a reducir los gases de efecto invernadero, el uso de etanol carburante se incrementará a mediano y largo plazo. Estados Unidos y la Unión Europea conjuntamente con Brasil constituyen los mayores mercados para el etanol carburante. La diferencia entre estos tres mercados es que Brasil representa al mismo tiempo el mayor productor de ese combustible, con un volumen de 14 mil millones de litros en los últimos años.

En el país sudamericano ha crecido tanto la demanda de etanol, que para poder satisfacerla se requiere de la ejecución de entre cinco y diez nuevos proyectos para producir el carburante. Tan grande ha sido su evolución que la empresa fabricante de automóviles Volswagen, lo que está produciendo para el mercado brasileño sus motores sólo usan etanol carburante.

Actualmente, en el mercado internacional los precios del petróleo y del etanol se aproximan bastante. Ambos precios, se mueven de manera similar y para los próximos diez años el bíocombustible tendrá que enfrentar un gran reto que tiene que ver con producir en cantidad suficiente para poder abastecer un mercado cada vez más en crecimiento.

Aunque en Estados Unidos se obtiene etanol del maíz, la caña representa la materia prima por excelencia para la producción de ese carburante. Carburante este que está acostumbrando en forma acelerada a cada vez más usuarios, muchos de los cuales ya disponen de vehículos movidos con lo que se conoce como el flex-fuel. Desde esa perspectiva, es creciente el número de países que quieren usar el etanol-carburante.

Durante el desarrollo de la Vigésima Cuarta Asamblea de la OIA, los expertos azucareros tienen otra consideración respecto del etanol. Desde esa dirección entienden que el futuro de esa industria azucarera está cifrado en la producción de etanol carburante y en la generación de electricidad. De ahí, que la gran mayoría de los países productores de azúcar se hayan orientado en esa onda, no solamente porque esa es la tendencia universal; sino porque la actual estructura de precios del azúcar en el mercado internacional no le ha dejado otra alternativa a esos países.

En ese sentido, es probable que la República Dominicana se encuentre entre el grupo de países que está más rezagado en materia de etanol. Ni siquiera hemos podido definir un marco jurídico lo suficientemente viable y coherente que norme la producción y comercialización del carburante. Sólo, cuando se provea a la República Dominicana de ese instrumento legal, es cuando entonces podríamos pregonar por toda parte que estamos conduciendo a la nación para entrar en la era de la producción del etanol-carburante.

VI.- REFORMA POLÍTICA AZUCARERA DE LA UE

Actualmente, después de Brasil con una producción de azúcar en el 2004 de 26.8 millones de toneladas métricas valor crudo y de una estimada para el 2005 de 30.4 millones, la Unión Europea es el segundo productor mundial con 20.2 millones de toneladas en el 2004 y de una producción esperada para el 2005 de 20.3 millones. Es también el segundo exportador de azúcar blanco, a nivel del mundo.

La Unión Europea, hace poco menos de un año que pasó a estar integrada por veinticinco (25) países (UE-25) y sólo cuatro del total (Chipre, Estonia, Luxemburgo y Malta) no producen azúcar. Los mayores productores de los miembros de la unión son en el mismo orden Francia, Alemania y Polonia que en conjunto producen más del 50 por ciento de la producción total de la UE. Sus restantes 21 países cultivan 2.23 millones de hectáreas de remolacha azucarera que representan el 1.24 por ciento de la superficie agrícola utilizada. Otros cuatro miembros Reino Unido, España Italia y Bélgica, representan dentro de la UE el segundo grupo de mayor producción, cada uno con un nivel superior al millón de toneladas por año.

El régimen azucarero de la Unión Europea es considerado, asimismo, por varios países que producen azúcar con más eficiencia y con menor costo entre ellos Brasil, como el instrumento más influyente en la distorsión del comercio mundial del dulce. A la UE se le asocia conjuntamente con Estados Unidos y Japón.

Ahora bien, al crearse en 1968 la Organización Común de Mercados (OCM) del azúcar, se hizo como parte integral de la Política Agrícola Común (PAC), con el objetivo expreso de garantizar que los productores europeos de azúcar de remolacha reciban ingresos justos que permitan lograr la autosuficiencia y para que el azúcar llegara a los consumidores a precios razonables en los países de la entonces Comunidad Económica Europea (CEE) ahora Unión Europea.

Ese régimen estimulaba la producción de azúcar de remolacha al tiempo que limitaba las importaciones del mercado mundial. Cuatro factores sustentaban la OCM del 1968. Son estos:

• Precios garantizados
• Cuotas de producción
• Impuestos de producción y restituciones a la exportación, y
• Protección arancelaria, que posteriormente se convertiría en un sistema de cuota de importación preferencial.

Desde la creación en 1968 de la Organización Común de Mercados (OCM) del azúcar, los precios garantizados se fijaban para un año correspondiente a la cosecha azucarera julio-junio. En el 2001, los mismos fueron determinados por cinco años hasta el 2006. Desde 1993 los niveles de ayuda se han mantenido en su mayor parte sin cambios en términos de ECU/EURO. Para el azúcar blanco, el precio de intervención se aplica al precio de fabrica; mientras que las industrias azucareras están obligadas a pagar al cultivador un precio mínimo por la remolacha vendida.

El precio se calcula de la manera siguiente:

VI-B.- CUOTA DE PRODUCCIÓN

Debido a que los altos precios del azúcar estimulan su producción, la OCM del azúcar se ha visto precisada a establecer cuota de producción con el objetivo de mantener la misma bajo control. Estas cuotas vienen aplicándose ininterrumpidamente desde la creación de la OCM del azúcar en 1968. Dos tipos de cuotas sustentaban la fijación de cuota de producción. Estas son la Cuota A aplicada para garantizar el consumo interno más un margen de seguridad y la Cuota B, constituida por la parte de la producción que se destina para la exportación al mercado mundial. A esta cuota B se integró más adelante la parte de la cuota A destinada al margen de seguridad. Los países miembros de la UE productores de azúcar, asignan las toneladas de cuota nacional entre sus industrias azucareras.

El sistema de precios de apoyo a los productores azucareros de los países miembros de la Unión Europea son consistentemente superiores a los precios del mercado mundial. Esto, evidentemente se convierte en un subsidio directo y consecuentemente en un impuesto que paga el consumidor final. Este régimen azucarero es exclusivo entre otros programas de ayuda a la producción interna y a las exportaciones. Con esta última variable se incurre en un costo de un bajo nivel denominado “ autofinanciado”; siendo este costo el más importante que soporta el régimen o programa consistente en exportar el azúcar excedente.

El conjunto de impuestos se clasifica en tres grupos que son:

a. Un gravamen básico del 2 por ciento del precio de intervención que se carga en toda la producción de cuota A y B consistente en Є 12,60 / toneladas de azúcar.

b. Otro impuesto B del 30 por ciento del precio de intervención, que puede aumentar hasta el 37,5 por ciento cuando no sea posible cubrir la pérdida total con los ingresos esperados. Ese impuesto no deberá en ningún caso superar los Є237,00 por tonelada y

c. Un impuesto adicional que permita cubrir las pérdidas registradas en un año de comercialización anterior cuando las pérdidas no lleguen a cubrirse en su totalidad con la recaudación de los impuestos de producción.

Desde esta perspectiva, la política azucarera de la UE es autofinanciada por completo, en base a los subsidios directos otorgados a los productores. Asimismo, se aplican restituciones a las exportaciones de azúcar obtenidas tanto de remolacha como de caña cosechada en los estados miembros de la UE; así como al azúcar importada de acuerdo con el protocolo de los países ACP. Estas restituciones se otorgan por, azúcar no procesada y por azúcar utilizada como materia prima en el procesamiento de productos.

Los altos precios pagados por los consumidores de azúcar de la Unión Europea, permitían que casi no se asignaran presupuestos para financiar a los productores.

En 1975 se introdujo el primer comercio de importancia en OCM del azúcar cuando fue admitido como miembro el Reino Unido, que ya había ingresado antes como parte de la CEE en 1973. Para entonces ese país producía unos 2.0 millones de toneladas de azúcar de conformidad con el Acuerdo de la Commowealth sobre el azúcar. Concomitantemente con la entrada del Reino Unido a la OCM del azúcar, se aprobó un programa de importaciones preferenciales con los tradicionales suplidores de azúcar de la UE, integrados por los países ACP.

Con la admisión del Reino Unido a la OCM del azúcar, que mantenía un compromiso hacia la Commowealth, éste se convierte a su vez, en compromiso de la UE hacia los países ACP. Pero no obstante esto, el acceso preferencial se redujo de acerca de 2.0 millones de toneladas valor blanco, que las refinerías del Reino Unido importaban en base al anterior acuerdo hasta 1.3 millones de toneladas de azúcar crudo. Fue a partir de ahí cuando entonces las cuotas de importaciones preferenciales se convirtieron en parte integral de la OCM del azúcar (Organización Común de Mercados del Azúcar), a pesar de que inicialmente, las importaciones ACP sólo cubrían la diferencia entre producción y demanda interna del Reino Unido. La expansión de la producción en la UE luego de 1975 dio por resultado la necesidad de exportar una cantidad equivalente de azúcar. Las reexportaciones a precios mundiales inferiores a los pagados por la UE a los exportadores ACP dieron inicio a las restituciones por exportación que se cobraban al presupuesto de la Unión Europea.

En los años 80 y 90, la Unión Europea experimentó nuevas ampliaciones con la entrada de Portugal y Finlandia con capacidad instalada para el refino de azúcar. Con el propósito de acomodar las necesidades de sus refinerías se introdujeron novedosos ajustes a las regulaciones de importación, para permitir la entrada a su mercado de azúcar crudo, de acuerdo con las disposiciones de Nación Más Favorecidas (NMF) provenientes de países diferentes al protocolo ACP como los casos de Cuba y Brasil desde donde se importaron durante ese período unas 82 mil toneladas de azúcar.

El último cambio en la Organización Común de Mercados (OCM) del azúcar ocurrió en el 2001, cuando la Unión Europea adoptó la iniciativa “Todo Menos Armas” (TMA) con lo cual se permitió el acceso libre de impuestos de los denominados Países Menos Desarrollados Excepto Armas y Armamentos. Esta iniciativa, en el caso del azúcar, fue prorrogada hasta el 2006. Pero que sin embargo no será hasta el 2009 mediante el Acuerdo Cotonou cuando finalmente, hasta ahora, se permitirá el acceso libre de impuestos del azúcar.

VI-D.- PROTECCIÓN ARANCELARIA E IMPORTACIONES PREFERENCIALES.-

La protección a los productores azucareros de la Unión Europea originalmente adquirió la forma de impuesto a la importación, mediante el establecimiento de precios que fluctuaban en función de los precios del mercado mundial. Estos impuestos fueron cambiados posteriormente por aranceles a las importaciones, en base a concesiones realizadas durante la Ronda Uruguay en 1995. Pero no obstante a esto, la UE ha mantenido los mismos niveles de protección al azúcar, a través de un mecanismo consistente en frenar las importaciones no preferenciales.

En la actualidad, la protección al azúcar consta de un impuesto fijo de 419.0 euros por tonelada para el azúcar blanco y de 339.0 para el crudo; así como de un impuesto adicional que varía dependiendo del comportamiento del precio del mercado mundial. Asimismo, se aplica un impuesto adicional bajo la cláusula de Salvaguarda Especial de la Organización Común de Mercado (OCM) del azúcar, una vez que el precio representativo cae por debajo del precio límite de 513.0 euros por tonelada establecido en el marco de la Ronda Uruguay y constituido por el precio de importación CIF (costo, seguro y flete) sin incluir el impuesto fijo, o el precio mundial más el costo de flete y seguro.

Debido a que los precios representativos son visiblemente inferiores al precio límite, la cláusula de salvaguarda se ha aplicado permanentemente desde 1995 y para el 2003 el precio representativo medio fue fijado en 191.0 euros por tonelada y el impuesto adicional en 115.0 euros. Esto daba como resultado una protección total del nivel de importación para el azúcar blanco superior a los 500.0 euros la tonelada.

Por otra parte, independientemente de los cuatro factores citados como sustentadores de la OCM del 1968, existen otras provisiones adicionales incluidas en el régimen del azúcar. Estas son:

• Provisiones especiales para el azúcar empleado por las industrias química y farmacéutica. Este factor le garantiza a las industrias química y farmacéutica el mismo nivel de precio a lo interno de la UE que pudieran tener en el mercado mundial mediante el otorgamiento de restricciones especiales a la producción. Esta medida se aplica a unas 400 mil toneladas de azúcar e isoglucosa que representa una ayuda comunitaria de 170.0 millones de euros por año para la UE-15. (La Unión Europea integrada por los 15 países miembros, de antes de la entrada el año pasado de los diez Estados de la Europa Oriental).

• Ayuda de “ajuste” para refinar azúcar crudo importado de acuerdo con el Protocolo de ACP. Esta fue establecida en 1997 fijando en 29.20 euros por tonelada para el refinado, sobre un total de 1.4 millones de toneladas equivalente a 41.0 millones de euros al presupuesto anual de la UE.

• Ayuda a la “comercialización” para el azúcar de caña producido en los territorios de ultramar para compensar por el handicap de la distancia entre la zona de producción y las refinerías situadas en Europa Continental. Esto cubre hasta un máximo de 240 mil toneladas por año para un sacrificio fiscal de 18.0 millones de euros.

VII.- LOS SECTORES DE LA UE QUE PRESIONAN LA REFORMA

La reforma de la política azucarera de la Unión Europea, es impulsada por diversos sectores interno y externo de la propia UE. En el primer plano se han pronunciado el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Cuentas de la Unión, que han criticado acremente la política azucarera de la organización unitaria en lo referente a la falta de competitividad. También, han venido formulando críticas en iguales términos los usuarios industriales de azúcar cuyo nivel de compra del dulce para materia prima sobrepasa el 70 por ciento de la demanda comunitaria.

Son altos conocidos los problemas que enfrentan los fabricantes de alimentos que contienen azúcar, con las exportaciones que realizan, debido a las limitaciones de la Organización Mundial del Comercio –OMC- sobre esa actividad con azúcar subsidiada. Esto se debe en lo fundamental a los altos precios que pagan los industriales por el azúcar subsidiado por la Unión Europea; pero que quienes realmente pagan dichos subsidios son los consumidores. A esto se une la diferencia en los precios que reciben los productores de remolacha azucarera y los de otros productos agrícolas, estos últimos sometidos a permanentes descensos en los precios tras la reforma de la Política Agrícola Común (PAC), incluyendo las reformas de la Agenda 2000 y la revisión intermedia del 2003.

Pero no solamente a lo interno. La política azucarera de la UE ha recibido también fuertes ataques internacionales, porque diversas entidades del exterior consideran que el sistema de ayudas a los cosechadores de remolacha destinada a la producción de azúcar, constituye un mecanismo de distorsión del comercio mundial de ese producto. En torno a ello, Brasil, Australia y Tailandia han presentado una reclamación ante la Organización Mundial de Comercio –OMC- en contra de los límites actuales de exportaciones subsidiadas.

La reclamación hecha por los países precedentemente citados, referente a los límites del tipo de exportación indicados, se está negociando en la OMC en el marco de la Ronda Doha, y en la que varios expertos azucareros advierten que en lo relativo al azúcar, el asunto del mercado es únicamente una pequeña parte de la negociación completa. Aducen esos mismos especialistas, que el problema se sobrepone al caso azúcar, por cuanto incluye además la comercialización de otros productos agrícolas. En ese orden, se está a la espera para ver cuales compromisos asumirá la Unión Europea por lograr los objetivos que se ha planteado en otras áreas de la Ronda Doha, además de las presiones recibidas por las concesiones unilaterales otorgadas al grupo de Países Menos Avanzados (PMA) y a los países balcánicos.

Con vista a la reforma de la Organización Común de Mercado (OCM) del azúcar, han sido escenificadas grandes discusiones entre ácidas controversias que han matizado el curso de las negociaciones. Es así, como la Comisión Europea propuso un nuevo régimen para el azúcar por un período de dos años a iniciarse en julio del 2001. Pero la mayoría de los países miembros plantearon que el período debe ser por cinco años que culminaría en el 2006. Esta fue la idea que prevaleció en el seno de la Comisión Europea que trata la reforma de la política azucarera; a la vez que se asumió el compromiso de una revisión en el 2003 para tratar de incorporar en el 2006 nuevas modificaciones a una posible transformación estructural de la política azucarera.

Como consecuencia de esto, el 23 de septiembre del 2003 la Comisión Europea que negocia la reforma de la Organización Común de Mercados (OCM) del Azúcar propuso tres alternativas a saber:

PRIMERA: Mantenimiento del actual “Status quo”. Este supondría dejar intacta la OCM actual, basada en cuotas flexibles y en la intervención de los precios. El mercado de la UE estaría abierto a importaciones de acuerdo a los diversos compromisos internacionales ya acordados o que puedan ser acordados en el futuro. Todo esto traería por resultado una presión sobre el balance de la oferta, que haría necesario recortar considerablemente las cuotas de producción; por cuanto las exportaciones no podrían continuar utilizándose como válvula de seguridad por los compromisos adquiridos en la OMC.

SEGUNDA: Reducción de los precios internos y de las cuotas de producción en la UE. Una vez lograda la estabilidad de los niveles de importaciones y de producción, se eliminarán progresivamente las cuotas de producción, que derivaría en que el precio del mercado interno se ajuste al precio de las importaciones; cuyo valor de equilibrio se calculó en aproximadamente 450 euros por tonelada.

TERCERA: Completa liberación del mercado azucarero de la UE tendente a la abolición del sistema de apoyo a los precios internos y la eliminación del mecanismo de cuotas de producción.

Frente a las alternativas planteadas, la Comisión Europea que tiene a su cargo la responsabilidad de reformar la política azucarera, es de opinión que la adopción del Status Quo, daría lugar al derrumbamiento del sistema, en virtud de los compromisos externos de la UE bajo la forma de comercio preferencial que incluye la iniciativa de “Todo Menos Armas” (TMA) entre otras. Los compromisos de la UE con las países en desarrollo quedarían deshechos y la producción de azúcar se quedará liberada por completo al igual que el mercado azucarero de la Unión Europea, sostienen entendidos en el tema azucarero mundial. De ahí, que la propia comisión ha planteado formalmente la adopción de la tercera vía que consiste en recortes de precios, y de cuotas de producción; así como de las exportaciones con menores restricciones a la importación.

VIII.- LA PROPUESTA FORMAL DE LA CE

Con el objetivo de impulsar un sector azucarero más inclinado al mercado con base más sostenible, la Comisión Europea presentó una propuesta de reforma del sector azucarero el 14 de julio del presente año 2004, consistente en la abolición definitiva del sistema de intervención por el establecimiento de un precio de referencia con un 33 por ciento por debajo del actual precio de intervención de 632 euros la tonelada de azúcar valor blanco. Ese precio de referencia entraría en vigencia durante un período de tres años a partir de dos etapas. La propuesta se fundamenta en cinco categorías que son: intervención, cuotas, compensación, compromisos de acceso y medidas específicas para las industrias química y farmacéutica.

La primera se aplicaría en la campaña 2005-2006 y la segunda en la correspondiente al 2007-2008. El precio de referencia de la primera etapa (2005-2006) fijaría un precio mínimo de 27,4 euros la tonelada de remolacha frente al presente que es de 43,6 euros. Se convertiría así entonces en el nivel de referencia para el almacenamiento privado y en la base para la determinación de los aranceles de importación. El de la segunda etapa (2007-2008) el precio de referencia sería de 421 euros la tonelada; es decir una reducción acumulada del 33 por ciento con relación a la primera etapa.. Sobre esta base, se aplicaría un programa de almacenamiento privado para el retiro de azúcar del mercado, entrando en marcha a partir de que los precios del mercado se situaran por debajo del precio de referencia.

Con respecto a las cuotas como segunda categoría, la comisión plantea fusionar las cuotas “A y B”, permaneciendo igual la cuota “C”. Con el funcionamiento de las dos primeras cuotas quedaría suprimido el mecanismo de descalificación y las cuotas nacionales serían traspasadas a los países miembros de la Unión Europea, al tiempo que la cuota de producción de azúcar de 17,4 millones de toneladas disminuiría inicialmente 1,3 millones de toneladas pasando por una reducción, cada año de 500 mil toneladas hasta acumular 2,8 millones, lo que situaría la cuota de producción de azúcar de la UE en 14.6 millones de toneladas.

Para el año 2008-2009 la cuota de producción descendería hasta 14.5 millones de toneladas; con lo cual el nivel de producción entraría en correspondencia con el nivel de consumo interno. Y como consecuencia de esto, el volumen de exportación de azúcar subsidiada se colocaría en unos 2.0 millones de toneladas anuales durante todo el período de transición 2005-2009, hasta llegar a tan sólo 0.4 millones. Por su parte, las cuotas de isoglucosa se incrementarían en 100 mil toneladas, por año durante un período de tres; siendo el primero 2005-2006.

La propuesta de la Comisión Europea de Reforma del Sector Azucarero, por el lado de la categoría sobre “compensación”, se refiere a que los agricultores que cultivaron remolacha dentro de la cuota en el período de referencia 2000-2002, tendrían derecho a un pago anual sobre la base del régimen de pago único por explotación de la UE, decidido en julio del 2003 en el marco de la reforma de la Política Agrícola Común del bloque de países. Las cantidades ascenderían al 60 por ciento de los ingresos estimados por la reducción de precios. Los pagos por compensación se harían en dos etapas: una que se efectuaría en el año comprendido entre el 2005-2006 y 2006-2007 y otra pagadera desde el 2007-2008. La UE pagaría un monto de compensación por pérdida de ingresos estimada en 895 millones de euros durante el tiempo comprendido entre el 2005 y el 2007 y de 1,340 millones desde el 2007-2008 en adelante. La propuesta incluye también un programa de apoyo para los ingenios que por las causas que fueran no resultan económicamente viables y cuya cuota de producción no haya sido asumida por otra empresa azucarera. Este programa se iniciaría en la campaña 2005-2006 y tendrá una duración de cinco años. Los ingenios tendrían derecho a una compensación extraordinaria de 250 euros por tonelada de azúcar producida bajo la cuota.

Por el lado de la cuarta categoría correspondiente a “compromisos de acceso” la Comisión de la UE sugiere el mantenimiento de las mismas, conjuntamente con una garantía de precio mínimo para los países exportadores de los grupos ACP y PMA para lo cual se propone también un precio de referencia por el equivalente a 329 euros por toneladas. La propuesta plantea la abolición de las ayudas al refinado. De aplicarse esta propuesta, la cantidad de importaciones pueden reducirse considerablemente por el nivel de precio planteado. De ahí que esta categoría podría ser analizada con mucha objetividad, con lo cual se buscará que se aclare más la forma final de la OCM del azúcar de la UE y el resultado de las negociaciones de la Ronda Doha. El acceso libre de impuestos para el azúcar de los balcanes occidentales quedaría sujeto a un nuevo contingente arancelario que iguale los niveles actuales del comercio.

Por último la categoría relativa a las “medidas específicas para las industrias química y farmacéutica” propone excluir, las cuotas de producción del azúcar utilizada para la producción de alcohol, bioetanol y levadura, al tiempo de sostener una aplicación de las cantidades destinadas a las industrias química y farmacéutica. Quedará asimismo, eliminado el mecanismo de restricciones a la producción para las mismas industrias.

IX.- PUNTOS CONTRAPUESTOS

La propuesta de reforma del sector azucarero de la Unión Europea, si bien es cierto que tiene apoyo entre diversos sectores internos y externos de la Unión, no menos cierto es que también se viene ejerciendo presión en contra de la misma, por parte de países miembros, así como de grupos de países productores de azúcar beneficiario con el sistema de cuota implementado que les permite exportar el dulce libre de aranceles al mercado europeo.

Entre los países opuestos a una reforma radical se encuentran los Países Bajos, quienes por medio de su Ministro de Agricultura califican de muy radical la propuesta de reforma azucarera, aduciendo al mismo tiempo que “los recortes de precios planificados podrían dañar a los agricultores y hacer que el sector deje de ser rentable en parte de Europa”. Entienden por igual los Países Bajos, que “la reforma del azúcar es un tema complejo con muchos intereses interpuestos”.

Irlanda por su parte, rechazó la amplitud de los recortes previstos y plantea que “las propuestas eran inaceptables en su forma presente”. Entre tanto, Francia que es el mayor productor de azúcar de la UE, sostiene que “comenzar las reformas en el 2005 era demasiado pronto y que resulta esencial que la UE mantuviera una protección arancelaria suficiente para las importaciones de azúcar”. En esos mismos términos se manifiesta España cuando considera que la Organización Común de Mercado (OCM) del azúcar debe “preservar el régimen actual”, planteando a la vez su deseo de que se “realice un estudio serio sobre las consecuencias potenciales de las propuestas” para reformar el sector azucarero. Alemania, aunque simpatiza con las propuestas de reforma, coincide con España acerca del estudio.

Los países ACP y los del grupo de Países Menos Avanzados –PMA- ven con frialdad las propuestas presentadas por la OCM; mientras que los países caribeños exportadores de azúcar al mercado preferencial de la Unión Europea, acusaron a ésta de actuar con “mala fe” al planear reducción de los precios internos en el ámbito de la reforma azucarera y al estimar que perderían 90 millones de dólares anuales (69.2 millones de euros) por sus exportaciones de azúcar a ese mercado desde el 2008. Esas pérdidas en sus ingresos por ese concepto, dicen los países del Caribe que exportan a la UE, serían tres veces superior a la ayuda que la Unión Europea le había prometido a la región en un plazo de cinco años.

Estos países en una posición unánime opinan que las propuestas de reforma azucarera de la UE, resultarían devastadoras para sus industrias azucareras a la vez que provocarían grandes consecuencias socioeconómicas en sus respectivos países. Sostienen que las mismas son inaceptables; por cuanto equivalen a una vulneración de las obligaciones contenidas en el Protocolo del Azúcar, así como a un deterioro de los beneficios derivados con consecuencias negativas sobre el empleo, la seguridad alimentaria, la protección y la preservación del medio ambiente.

Para el grupo PMA “los drásticos recortes sugeridos por la OCM podrían suponer” un desastre para las naciones que confiaban en beneficiarse de unos altos precios internos y de un mayor acceso libre de impuestos a Europa conforme la iniciativa Todo Menos Armas.

Lo que ha decidido la Unión Europea con su propuesta de reforma al sector azucarero es que los países en desarrollo productores de azúcar se conviertan en grandes perdedores en sus operaciones industriales alrededor del azúcar. Eso y no otra cosa es lo que les esperan a los países ACP, del CARICON, el del grupo de la iniciativa TMA y el grupo de Países Menos Avanzados –PMA-, sostienen sus representantes en los foros internacionales donde se viene debatiendo las propuestas de la UE en torno al tema.

Las perspectivas del mercado mundial azucarero a mediano y largo plazo se inclinan a cambiar favorablemente; por lo que la estructura de precios que mantiene una tendencia hacia arriba continuará ese comportamiento que habrá de situarse por encima del punto de equilibrio en relación al nivel medio de los costes de producción.

Los factores que vienen incidiendo en el cambio de la estructura de precios del mercado mundial se fundamentan en el crecimiento del consumo de azúcar de China Continental y de la India y en las espectativas creadas a raíz de la propuesta de reforma del sector azucarero de la Unión Europea.

De implementarse a partir del 2006 la reforma del sector azucarero de la Unión Europea, que incluye cambio en el nivel de subsidio a la producción y la probable eliminación del precio de referencia del azúcar, se reducirán los volúmenes de producción y de exportación del dulce de la UE y en cambio se incrementará la cantidad de sus importaciones.

Con la propuesta reforma del sector azucarero podrían eliminarse las iniciativas implementadas por la UE para favorecer el acceso a su mercado de azúcar producido en países en vía de desarrollo. Entre las iniciativas se encuentran la del grupo de países ACP, las del Todo Menos Armas –TMA-, la del grupo de Países Menos Avanzados –PMA- y por último la del Acuerdo Cotonou, mediante el cual la República Dominicana abriga la esperanza de exportar azúcar al mercado europeo, a partir del 2009.

Brasil se perfila como el productor de azúcar a ser el más beneficiado de cualquier reforma que en el sector azucarero pueda efectuar la Unión Europea. Esto así, por cuanto el gigante suramericano no solamente opera con uno de los más bajos costos de producción mundial; sino porque ha venido incrementando su producción de manera sostenible hasta proyectar para el 2005 una producción superior a los 30.0 millones de T. M. y exportación por 18.3 millones de toneladas.

Ante las proyectadas reformas del sector azucarero de la UE que podría incidir en una reforma similar en Estados Unidos, si la República Dominicana, no comienza cuanto antes un proceso de reestructuración y rehabilitación de su industria azucarera, podría verse seriamente perjudicada por esos procesos de reformas internacionales, por carecer de la capacidad competitiva necesaria que la lleve a competir con los grandes productores mundiales como Brasil.

La producción de etanol carburante está creciendo en el mundo en forma sostenible; los países en vía de desarrollo productores de azúcar se están inclinando aceleradamente por la producción de ese combustible y por la cogeneración eléctrica a base de biomasa (bagazo).

La reducción de las reservas mundiales de petróleo, los altos precios experimentados por el mineral en los últimos tiempos y la firma del Protocolo de Kioto por la casi totalidad de los países, excepto Estados Unidos, que obliga a las naciones a reducir los gases de efecto invernadero y la necesidad de proteger el eco-sistema, ha impulsado a los países más desarrollados al uso del etanol como combustible y de paso abrir sus mercados para ese producto, que está siendo elaborado en mayor proporción por las naciones cultivadoras de caña y/o de azúcar.

En el campo de la producción de etanol, la República Dominicana está rezagada. No ha definido una política en tal sentido y tampoco tiene un marco jurídico que regule las inversiones, producción y comercialización.

Ante la inminente reforma del sector azucarero de la Unión Europea, la República Dominicana tiene que abocarse cuanto antes a llevar a cabo un proceso de modernización de su industria azucarera, que le permita producir con eficiencia para poder competir en los mercados internacionales.

La República Dominicana debe definir a mediano y largo plazo una estrategia que la induzca a orientar su producción azucarera hacia nuevos mercados no preferenciales. Estos habrán de ser altamente competitivos.

Como una forma de salvar la industria azucarera, se requiere con carácter de urgencia de un marco jurídico coherente, dinámico y viable que garantice un flujo de inversión con capitales frescos hacia el sector; así como de un código azucarero con iguales propósitos.

En ese mismo orden, es urgente la definición por parte del gobierno de una política azucarera, que haga del sector una actividad con niveles aceptables de rentabilidad que garanticen la supervivencia de esa industria.